تعارض منافع (تضاد منافع)

انسان در طول زندگی خود در موقعیت‌ها و سِمت‌های مختلفی قرار می‌گیرد که به‌طور طبیعی ممکن است منافع این موقعیت‌ها با یکدیگر سازگاری نداشته و تعارض منافع شوند. بیشترین حساسیت مربوط به تعارض منافع خصوصی و تعارض منافع عمومی است که متولیان مناصب عمومی ممکن است در برخی موارد میان اهداف عمومی و منافع زندگی خصوصی خویش تعارض ببینند.

تعارض منافع یا تضاد منافع (Conflict of interest) به موقعیتی اتلاق می‌شود، که شخص یا سازمانی در دوراهی انتخاب میان منافع شخصی خود و منافع عمومی قرار گیرد. تعارض منافع موقعیتی است که منافع شخصی، تصمیم‌گیری و اقدام در موقعیت دولتی (یا عمومی) را تحت تاثیر قرار می‌دهد. در تعریف تعارض منافع می توان از ابعاد مختلفی ورود پیدا کرد، بااینحال در کلی ترین تعریف تعارض منافع عبارت است از «هم عرض شدن دو هدف با منافع متفاوت در یک شخص یا سازمان به صورت موردی یا کلی». [۱]

مسئله تعارض منافع مهمترین ریشه‌های وقوع فساد در حاکمیت معرفی شده است به همین دلیل، تدوین قواعد کنترل و مدیریت تعارض منافع به‌منظور پیشگیری از فساد مورد توجه حکومت‌ها بوده است.راهکارها و روش‌های مختلفی را می‌توان برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در تدوین و تصویب قواعد، آموزش عمومی و روش‌های کشف و برخورد با نقض‌کنندگان قواعد تعارض منافع مورد بررسی‌ قرار داد.[۲]

تعریف تعارض منافع

بر اساس این توضیحات به نظر می آید بهترین تعریف از تعارض منافع عبارت است از «وضعیتی که در آن شخص وظیفه ای بیش از یک فرد یا سازمان را دارد، اما نمی تواند عدالت را نسبت به منافع واقعی یا بالقوه مغایر در هر دو طرف انجام دهد. این امر در شرایطی اتفاق می افتد که منافع یا نگرانی های شخصی با بهترین ها برای مشتری مغایرت داشته باشد، یا وقتی که منافع شخصی یک مقام دولتی مغایر با وفاداری وی به امور عمومی باشد».[۳]

درنهایت به عنوان یک جمع بندی، بند اول مفاد لایحه مدیریت تعارض منافع، تعارض منافع در عرصه عمومی را این چنین تعریف می کند: «عبارت است از تعارض شخصی مشمولان این قانون با انجام بی طرفانه و بدون تبعیض مجموعه مبانی نظری ـ روشی مدیریت تعارض منافع وظایف و اختیارات قانونی آنها». آنچنان که مشخص است، موضوع اجرای صحیح وظایف مشمولان پستهای دولتی است.

تعارض منافع راهی به سوی ناکارآمدی و فساد

بانک جهانی تعریفی از فساد ارائه داده است: «سوءاستفاده از جایگاه عمومی برای به دست آوردن منافع شخصی» . تعریف بانک جهانی به گونه‌ای است که می‌توان گفت منشأ تمام فسادها موضوع فساد در حاکمیت تعارض منافعاست. اما این تعریف تا حد زیادی قابلیت توسعه برای سایر مفاسد را دارد و به جای واژه جایگاه عمومی می‌توان از هر نوع منصبی (چه عمومی و چه خصوصی) استفاده کرد.

مقایسه بین این دو تعریف؛ تعریف فساد و تعریف تعارض منافع روشن می‌کند که چرا مفهوم تعارض منافع و فساد به شدت به هم پیوسته هستند. تعارض منافع زمانی وجود دارد که کارکنان می‌توانند از موقعیت خود سوءاستفاده کنند و فساد زمانی اتفاق می‌افتد که کارکنان از موقعیت خود سوءاستفاده کرده باشند. بنابراین وجود تعارض منافع همیشه به فساد منجر نمی‌شود، ولکن وقوع هر فسادی در بستر یک موقعیت تعارض منافع رخ می‌دهد.

بنابراین با توجه به ارتباط بین تعارض منافع و فساد، پیشگیری از تعارض منافع راهکاری اساسی جهت پیشگیری از فساد است و این مسئه به حدی مهم است که بسیاری از اقتصادانان عامل اصلی عدم ایجاد اصلاحات اقتصادی را وجود تعارض منافع در ایران می‌دانند. مسألۀ تعارض منافع را می توان شاکله اکثر فسادها دانست زیرا هر فسادی در بستر تعارض منافع شکل می‌گیرد. تعارض منافع زمانی وجود دارد که کارکنان می‌توانند از موقعیت خود سوء استفاده کنند در حالی که فساد زمانی اتفاق می‌افتد که کارکنان از موقعیت خود سوء استفاده کرده باشند. بنابراین وجود تعارض منافع همیشه به فساد منجر نمی‌شود، لکن، وقوع هر فسادی در بستر یک موقعیت تعارض منافع رخ می‌دهد. با توجه به این توضیحات، لازمه پیشگیری و مبارزه با فساد، مدیریت تعارض منافع احتمالی خواهد بود.

تعارض منافع، فساد نیست. در بسیاری از گزارش های رسمی تعارض منافع و فساد به غلط یکی انگاری می شود. برای مثال اگر پزشکان در ازای دریافت مبلغی، دارو یا آزمایش غیر الزم تجویز کنند، این موقعیت تعارض منافع نیست، بلکه فسادی عریان است. درحالی که اگر همین پزشکان در ازای دریافت مبلغی بیماران خود را به سمت داروخانه یا آزمایشگاهی خاص هدایت کنند، این موضوع تحت عنوان تقسیم عواید به عنوان تعارض منافع خوانده می شود.

علاوه بر این تبانی ارائه دهندگان خدمت نیز با عنوان فساد قابل پیگرد است و نمی توان آن را جزو تعارض منافع قرار داد. تعارض منافع موقعیتی است که فرد هر اقدامی انجام دهد، به یکی از منافع یا وظایف خود لطمه وارد کرده است.

در واقع در شرایط تعارض منافع به صورت اصولی امکان اتخاذ تصمیم بدون جهت برای فرد وجود ندارد. برای مثال: پزشکی که در قالب سیاستگذار بنا بر شرایط خاص کشور منابع دولتی را به سمت حوزه هایی غیرپزشکی سوق می دهد اگرچه به وظیفه سیاستگذاری خود وفادار مانده است، اما از نظر پزشکان اقدامی خلاف نقش پزشکی انجام داده است.

با این حال از آنجا که در گزارشهای رسمی و قوانین، تنها تعارض منافع شخصی/ صنفی/ سازمانی با منافع اجتماعی/ عمومی/ منافع ملی مدنظر است و هدف اجرای صحیح منافع ملی و عمومی است، به بُعد دیگر تعارض منافع توجه نمی شود. به عبارت ساده تر تعارض منافع قرار دادن شخص در موقعیتی ناروا است. با توجه به آنچه بیان شد، قرار گرفتن در شرایط تعارض منافع به صورت قطعی سوء مدیریت و سوء تصمیم گیری ایجاد خواهد کرد.

مصادیق تعارض منافع

هرچند که در جامعه، کمتر عنوان تعارض منافع بر سر زبان هاست، اما این موضوع در تار و پود زندگی مردم حضور دارد و بعید است که بتوان مصداقی از فساد را یافت که تعارض منافع پیش زمینه و مقدمه آن نباشد؛ فسادهایی که به صورت مستمر با آن روبرو هستیم و تکرار آن آثار مخرب اقتصادی و اجتماعی را در پی داشته است.

تعارض منافع به کاهش رقابت‌پذیری، افزایش تبعیض و افزایش فرصت‌ رانت منجر می‌شود. نتیجه این مسائل نیز اصطلاحا؛ اداره ناکارآمد است. درواقع بر اثر تعارض منافع بسیاری از تخلفات و کم‌کاری‌هایی که صورت می‌گیرد پوشانده می‌شود؛ به این دلیل که تصمیم گیرنده و کسی که از آن تصمیم منتفع می‌شود، یعنی دو طرفی که در دو سوی میز نشسته‌اند در واقع یک نفر هستند و در سود و هزینه شریک‌اند. در چنین شرایطی نظارت درست صورت نمی‌گیرد. عارضه مهم‌تر تشدید احساس تبعیض و نابرابری در مردم است، تعارض منافع باعث کاهش شدید اعتماد عمومی می‌شود، چون این احساس را به عموم شهروندان می‌دهد که عده معدودی از فرصت‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال بهره‌مندند که همه فرصت‌ها و منافع را بین خودشان تقسیم می‌کنند؛ یعنی شبکه پیچیده‌ای از منافع درهم گره خورده است که هیچ راهی به این شبکه منافع برای مردم وجود ندارد. حتی اگر این گونه نباشد هم مواردی که افشا می‌شود این حس را به مردم می‌دهد.[۴]

روش های شناسایی مصادیق تعارض منافع

روش های شناسایی مصادیق تعارض منافع هرچند به صورت نظری موقعیتی روشن است، اما دردنیای عمل کشف مصادیق تعارض منافع تقریبا نیازمند صرف انرژی زیاد و استفاده از روش های متعدد است. اکثر پژوهش ها با استفاده از ابزار مصاحبه و سیستمی به شناسایی مصادیق تعارض منافع در سازمان ها می پردازند، اما این ابزار گردآوری و تحلیل را نمی توان راهکار اختصاصی یا حتی کاملاً مناسب شناسایی مصادیق تعارض منافع دانست. بااین حال به نظر می آید اصلی ترین شیوه مطالعه و کشف تعارض منافع در دستگاه ها از طریق نظریه سیستم، تحلیل سیستمی و تفکر سیستمی محقق می شود. به عبارت دیگر اگرچه پژوهشگران از ابزار تحلیل مضمون برای کشف مصادیق تعارض منافع استفاده می کنند. اما بستر نظری آن مبتنی بر تحلیل سیستمی است. سیستم مجموعه‌ای از اجزای مرتبط است که در کلیّت خویش برای ایفای وظیفه‌ای مشخّص در کنش متقابل و هماهنگ با محیط است. در تفکر سیستمی، سازمان ‌ها مانند سیستم‌هایی هستند که در دل یک مجموعهٔ محیطی بزرگ‌تر قرار گرفته‌اند. هر سیستم شامل ورودی، خروجی، پردازش و بازخورد است، بنابراین داشتن تفکر سیستمی برای یک مدیر بسیار حائز اهمیّت است. به کمک یک نظارت دقیق اگر خروجی ما از خروجی مورد نظرمان فاصلهٔ کم و بیش چشم‌گیری داشت، با استفاده از بازخورد ورودی را تغییر داده و برنامه‌ریزی مجدّد می‌کنیم. تفکر سیستمی به مدیران کمک می‌کند تا ساختار، الگوها و وقایع را در پیوند با یکدیگر مورد بررسی قرار دهند و تنها به مشاهده اکتفا نکنند. تفکر سیستمی مبتنی بر نوعی کلّی‌نگری است که با تحلیل، قابل درک نیست.

به طور کلی انواع روش های شناسایی مصادیق تعارض منافع عبارت اند از:

دسته‌بندی موقعیت ها و انواع تعارض منافع

به‌نظر می‌رسد که با رجوع به ادبیات موجود در این موضوع، می‌توان اقدام به احصای تعارض منافع به‌ دو شیوه‌ی کلی کرد. به‌عبارت‌دیگر، می‌توان دو نوع دسته‌بندی را مدنظر داشت. دسته‌بندی اول همان برشمردن موقعیت‌ها (situations) ی کلی‌ای است که تعارض منافع در آن‌ها رخ می‌دهد، موقعیت‌های کلی‌ای که ناشی از وجود موضوعات مشخصی است، مثلاً موقعیت تعارض منافع ناشی از اشتغال همزمان، یا تعارض منافع ناشی از قبول هدیه یا دعوت یا انجام سفر. به طور مثال در پژوهشی که در سال‌های ۲۰۰۶ و ۲۰۰۷ به سفارش کمیسیون اروپا با همکاری چند دانشگاه اروپایی در مورد تعارض منافع انجام شد نیز مواردی مانند موارد فوق را به‌همین نحو، ذیل مفهوم موقعیت متفاوت تعارض منافع دسته‌بندی می‌کند.

دسته‌بندی دوم ناظر به اشکال و انواع تعارض منافع است. نکته‌ي مهم در مورد انواع/اشکال تعارض منافع این است که دسته‌بندی‌ها در این رابطه، همواره بر اساس معیار مشخصی صورت می‌گیرد. مثلاً در پژوهش کمیسیون اروپا که بالاتر نیز به آن اشاره کردیم، بر اساس معیار مالی بودن یا نبودن منفعت، به دو نوع (type) از انواع تعارض منافع اشاره شده است؛ تعارض منافع مالی و تعارض منافع غیرمالی.[۵]

موقعیت تعارض منافع

شناسایی مصادیق تعارض منافع که افراد و سازمان ها را از مأموریت ها و وظایف عمومی خود منحرف می کند، آگاهی از موقعیت های تعارض منافع را پر اهمیت می سازد. بدیهی است که این موضوع قابل شمار نیست و موقعیت های مطرح شده در ذیل این بخش جامع و مانع نخواهد بود. همچنین دسترسی آزادانه به اطلاعات و گرداوری دانش صریح و ضمنی سازمان ها و افراد در شناخت این شرایط بسیار مفید خواهد بود. با این حال بخش عمده ای از این موقعیت ها در ذیل این چارچوب تعریف می شود. برخی از موقعیت تعارض منافع عبارت اند از:[۶]

اشکال و انواع تعارض های منافع

در مقابل موقعیتهای تعارض منافع می توان انواع تعارض منافع را بر اساس یک معیار مشخص طبقه بندی کرد. موردی یا تعمی میافته بودن، مالی یا غیرمالی بودن، فردی یا سازمانی بودن و غیره انواع تعارض منافع هستند که بر اساس یک معیار مشخص تعارض منافع را دسته بندی می کنند. نکته مهم این دستهبندی ها آن است که بر خالف موقعیتهای تعارض منافع باید جامع و مانع باشند، یعنی تمام مصادیق تعارض منافع را در خود جای دهند. انواع تعارض منافع به عبارت اند از:[۷]

چکار می‌توان کرد؟

بخشی از وظیفه حل مشکل تعارض منافع به جهان‌بینی باز می‌گردد تا هم بتوان اهم را از مهم تشخیص داد و هم نوعی ضمانت اجرایی درونی برای التزام به آن شناخت بوجود بیاید. بخش دیگری از این وظیفه بر عهده قانون است که ارزش‌ها و منافع متعالی‌تر را مشخص نماید،‌ برای نمونه اینکه برای یک نماینده مجلس، پاسداری از منافع ملی، از ارزش نمایندگی فرد والاتر و با اهمیت‌تر است (چیزی که در بسیاری از موارد خلاف آن تصور می‌شود).

برخی راه های مقابله با تعارض منافع

تدوین سیاست کلی تعارض منافع
تدوین قانون تفصیلی مبتنی بر اصول راهبردها و راهکارهای ذکر شده
استفاده از ظرفیت‌های (اندک) قانونی موجود در بدنه حقوق عمومی کشور
رفع اشکالات متعدد (تسهیل و تشدید‌کننده) ناظر به تعارض منافع در سایر قوانین
تدوین اصول رفتار حرفه‌ای (Code of Conduct) و البته ضمانت‌های اجرایی مرتبط با حرف مختلف
ضرورت انجام مطالعات دقیق مبتنی بر سازمان‌های مختلف شامل:
1. شناسایی و اعلام عمومی جایگاه‌ها و نهادهای در معرض تعارض منافع
2. ارائه پیشنهادات برای رفع هر سطح از تعارض منافع
3. تلاش حداکثری در به‌کارگیری راهبرد تغییر بازی به منظور ایجاد شرایط توافق منافع.

با این حال و علاوه بر لزوم وجود ضمانت‌هایی اینچنینی، نیازمند نوعی از ضمانت‌های ضمانت‌های اجراییساختاری و بیرونی نیز هستیم.[۸]

مدیریت تعارض منافع

مدیریت تعارض منافع نیز از جنس کشف و افشاگری نیست. بلکه از جنس اصلاح فرایندهایی است که حتی در نظر اول شاید برای بسیاری افراد هم قابل درک نباشد. سیاستگذاری و قانونگذاری برای مدیریت تعارض منافع باید بسیار دقیق و منطبق با واقعیت‌ها صورت بگیرد. در بسیاری از کشورهای محدودیت جابجایی وجود دارد، یعنی افراد نمی‌توانند سریعا بین دو بخش خصوصی و دولتی جابه جا شوند و برای این جابجایی از لحاظ زمانی محدودیت وجود دارد چرا که ممکن است افراد از روابط خود در مجموعه دولتی برای پیش بردن کارشان در بخش خصوصی استفاده کنند. به طور کلی برای مدیریت تعارض منافع باید بر اساس شرایط هر جامعه و هر مجموعه تصمیم گرفته شود. اگر به صورت کلی تصمیم گیری شود بیم دور زدن قانون و استفاده از خلاهای قانونی وجود دارد بنابراین باید مورد به مورد بر اساس واقعیت‌هایی که هر جامعه با آن مواجه است رایج‌ترین موارد تعارض منافع را بررسی و با کمترین پیامدهای ناخواسته نامطلوب قوانین مورد نظر را تصویب کرد.

چند نکته

تعارض منافع الزاماً به معنای بروز فساد نیست، اما به معنای فراهم بودن شرایط فساد هست.
وجود تعارض منافع ممکن است آگاهانه یا ناآگاهانه باشد.
هر تعارض نقشی الزاماً سطحی از تعارض منافع را دربر خواهد داشت.
تعارض منافع ممکن است بین چند موجودیت یا درون یک موجودیت رخ دهد.

جستارهای وابسته

روش های شناسایی مصادیق تعارض منافع